Frans Dione's Weblog Rotating Header Image

KAJIAN ATAS PENARIKAN BEBERAPA KEWENANGAN KABUPATEN DAN KOTA MENJADI KEWENANGAN PROPINSI

Suatu kehormatan bagi saya ketika diminta menjadi Pembahas dalam diskusi rutin “sciencetific traffic” di kampus IPDN Cilandak, apalagi yang akan dibahas adalah sebuah pemikiran yang bertajuk “Penarikan Kewenangan dari Kabupaten/Kota versi UU Nomor 23 Tahun 2014 Membelokkan Arah Otonomi Daerah dari Pakem Reformasi 1999” oleh Professor M. Ryaas Rasyid.  Tulisan yang bernada menggugat UU nomor 23 tahun 2014 terutama menyangkut “penarikan” beberapa kewenangan Pemda Kabupaten/Kota menjadi urusan atau kewenangan propinsi. Di dalam tulisannya Prof. Ryaas menyatakan bahwa secara substansi penarikan kewenangan tersebut mengandung setidaknya Empat kekeliruan fatal yakni (1) Undang-undang berpijak di atas asumsi yang salah tentang sumber kekuasaan, (2) UU itu melanggar etika pemerintahan, (3) UU itu menciderai semangat otonomi daerah, (4) UU itu menciptakan ketidakpastian dalam pelayanan publik.

Pembahasan yang akan saya paparkan berikut ini agar terstruktur mengikuti  4 pokok persoalan yang beliau sampaikan. PERTAMA, menyangkut asumsi tetang sumber kekuasaan. Pada eksplanasi awal dalam tulisannya beliau menyatakan bahwa jauh sebelum Negara Republik (Kesatuan) Indonesia dibentuk di Indonesia sudah ada kekuasaan-kekuasaan lokal sebagai “political entities” yang menyebar dan melaksanakan kekuasaan di wilayahnya masing-masing. Dalam hal ini saya sependapat,  namun harus dicatat bahwa kekuasaan lokal tersebut dalam masa penjajahan Hindia Belanda tidaklah memiliki kekuasan penuh atas wilayahnya atau rumah tangganya melainkan terikat dengan kontrak perjanjian kekuasaan dengan Pemerintah Hindia Belanda. Kontrak-kontrak tersebut ada yang jangka panjang dan ada yang jangka pendek, ada yang memberikan cukup ruang kepada penguasa lokal tetapi ada yang takluk sepenuhnya kepada penjajah Hindia Belanda.

Kondisi demikian kemudian mendorong segenap rakyat di seluruh Indonesia menuntut kemerdekaan dari penjajahan Belanda. Ketika rakyat Indonesia menyatakan kemerdekaan yang bermakna bebas dari penjajahan Belanda, berarti juga mengandung makna segenap rakyat Indonesia bebas dari kontrak-kontrak kekuasaan lama yang dibuat dengan Belanda. Pada saat rakyat Indonesia menyatakan kemerdekaan, berarti rakyat Indonesia membuat suatu kontrak sosial baru, yang kemudian dijabarkan dalam konstitusi yaitu Undang-undang Dasar 1945. Menurut Rousseau, suatu kontrak sosial pada dasarnya merupakan suatu persetujuan rakyat sebagai suatu persyaratan untuk hidup di dalam suatu masyarakat (Rousseau dalam Miriam Raftery, 2002 : 68).

Salah satu pokok penting dalam kontrak sosial baru tersebut adalah kesepakatan untuk memilih bentuk negara kesatuan (unitaris) dan bukan serikat (federalis). Baik negara kesatuan maupun serikat masing-masing memiliki prinsip dan asumsi dasarnya sendiri-sendiri. Ketika rakyat Indonesia membuat kontrak sosial yang baru – dimana salah satu isi kontraknya memilih negara kesatuan – maka sebenarnya rakyat Indonesia menyatakan melebur kekuasaannya menjadi satu di pusat pemerintahan nasional. Kekuasan pemerintahan di pusat nasional inilah yang kemudian sebagian diserahkan kepada daerah atas dasar prinsip desentralisasi kekuasaan yang melahirkan daerah otonom. Kewenangan yang diserahkan kepada daerah adalah kewenangan untuk menjalankan dan menegakkan undang-undang demi kepentingan pemilik kekuasaan asal yakni rakyat Indonesia, akan tetapi hal ini bukan berarti pemerintah pusat bebas memonopoli  kekuasaan atau begitu saja menariknya menurut kepentingan pemerintah pusat sebagaimana kecenderungan yang terjadi. Semua dilakukan atas dasar Undang-undang dan ingat pemerintah pusat tidak bisa membuat undang-undang sendiri, melainkan bersama dengan DPR yang merupakan representasi dari seluruh rakyat Indonesia. Kekuasaan pemerintahan pusat ini harus dilihat sebagai satu kesatuan di pusat pemerintahan. Selanjutnya kekuasaan pemerintahan pusat ini tentu saja harus ada yang menjalankan. Siapa yang menjalankan kekuasaan tersebut? Konstitusi kita menjawab pada pasal 4 ayat (1) bahwa “Presiden memegang kekuasaan pemerintahan menurut undang-undang” Menurut undang-undang artinya berdasarkan undang-undang, jadi presiden dalam rangka menjalankan kekuasaan pemerintahan nasional harus berdasarkan undang-undang. Apabila presiden menetapkan suatu kebijakan atau peraturan maka harus berdasarkan undang-undang atas dasar persetujuan DPR. Namun kesan yang tampak dan dirasakan oleh pemerintah daerah selama ini, seolah-olah otonomi daerah ditempatkan di bawah presiden atau bahkan dibawah menteri dalam negeri. Indikasi yang nyata menyangkut hal ini adalah banyaknya aturan menyangkut otonomi daerah diatur dengan peraturan menteri. Pemerintah pusat bukanlah pemilik kekuasaan ataupun sumber kekuasaan tetapi pemegang kontrak kekuasaan yang harus bertanggungjawab kepada rakyat selaku pemilik kekuasaan.

KEDUA, apakah benar UU no. 23 dalam prosesnya melanggar etika pemerintahan. Di dalam tulisan tersebut disebutkan bahwa penyusunan UU no. 23 tidak melalui proses kajian dan konsultasi dengan pemerintah kabupaten/kota. Untuk poin ini saya tidak akan banyak memberikan komentar karena pihak yang terlibat langsung terutama dalam hal ini tim dari Pemerintahlah yang lebih mengetahui, tidak proporsional apabila saya memberikan jawaban atau komentar atas sesuai yang tidak saya ketahui secara persis. Walaupun demikian kita bisa menilai apakah sebuah undang-undang melewati sebuah kajian atau tidak bisa kita lihat dari aksessibilitas kita terhadap hasil-hasil kajian yang dilakukan, misalnya terhadap naskah akademisnya. Walaupun mungkin tidak bisa menjadi indikator utama proses etis sebuah kebijakan, dengan adanya naskah akademisnya yang mudah diakses hal tersebut cukup mengindikasikan bahwa UU tersebut juga telah melewati proses kajian layaknya sebuah kebijakan. Naskah akademis UU 23 tahun 2014 mudah untuk diakses via internet dan apabila kita mencermati issue-issue yang berkembang melalui media masa pada tahun 2013 s.d 2014 cukup banyak ditemukan tema konten berita yang menyangkut revisi undang-undang Pemerintahan Daerah.

Hal KETIGA yang akan saya bahas adalah soal penarikan kewenangan tanpa alasan obyektif dan dinilai menciderai semnagat otonomi daerah. Soal penarikkan kewenangan dari kabupaten/kota menjadi kewenangan propinsi. Pertama harus dilihat bahwa kedudukan propinsi adalah sama dengan daerah kabupaten/kota yaitu sama-sama merupakan daerah otonom dalam konteks hubungan pusat dengan daerah. Di dalam UU Nomor 23 Tahun 2014 pasal 13 ayat (1) bahwa “Pembagian urusan pemerintahan konkuren antara Pemerintah Pusat dan Daerah provinsi serta Daerah kabupaten/kota sebagaimana dimaksud dalam Pasal 9 ayat (3) didasarkan pada prinsip akuntabilitas, efisiensi, dan eksternalitas, serta kepentingan strategis nasional.” Pasal-pasal berikutnya menjabarkan lebih detil mengenai hal ini. Berdasarkan apa yang dinyatakan dalam pasal-pasal tersebut artinya perancang undang-undang memiliki pertimbangan-pertimbangan dalam menentukan pembagian kewenangan atau urusan pemerintahan, walaupun harus saya nyatakan bahwa untuk pertimbangan dengan alasan kepetingan strategis nasional, tampaknya masih abu-abu dan memberikan celah kepada pemerintah pusat untuk memonopoli distribusi kewenangan. Walaupun begitu saya mencermati bahwa pertimbangan pembagian urusan pemerintahan lebih kepada faktor ekologis dan efektivitas pengelolaan urusan terkait sumber daya alam serta keinginan pemerintah pusat untuk menyeimbangkan kemampuan keuangan antara pemerintah propinsi dengan pemerintah kabupaten/kota. Pertimbangan yang menurut saya bisa juga sejalan dengan pertimbangan akuntabilitas, efisiensi dan eksternalitas.

Maksud dari pertimbangan ekologis bahwa pembagian urusan pemerintahan berdasarkan undang-undang yang lama yakni UU 32 tahun 2004 yang meletakkan pengelolaaan urusan pemerintahan terkait dengan sumber daya alam di kabupaten dan kota telah menyebabkan pengelolaan sumber daya alam tidak effektif. Hal ini karena pengelolaan sumber daya alam menjadi terkavling-kavling, padahal sumber daya alam harus dilihat sebagai suatu ekosistem, sehingga pengelolaannya pun harus terpadu. Fenomena yang jelas mengenai hal ini adalah seperti cara padang Pemda dan bahkan masyarakat di daerah mengenai laut. Banyak masyarakat nelayan yang berpandangan bahwa laut di kabupaten mereka merupakan hak pengelolaan mereka sehingga masyarakat dari kabupaten lain tidak boleh menangkap ikan di wilayah tersebut. Akibatnya banyak terjadi konflik antar nelayan di daerah. Cara padang ini tentu sangat merugikan jika dikaitkan dengan pengelolaan sumber daya alam secara terpadu. Sumber daya alam lain yang terkotak-kotak atau terkavling adalah hutan dan tanah. Pemerintah Kabupaten/Kota dan juga propinsi merasa sama-sama memiliki hak pengelolaan, hal ini berpangkal dari ketidakjelasan pembagian urusan, sehingga keluarlah berbagai macam izin dan konsesi yang tumpah tindih dalam kawasan atau zona yang sama. Hal ini tentu berimplikasi pada tidak tertib dan tidak effektifnya pengelolaan hutan dan land use. Agar pengelolaan sumber daya alam dapat lebih effektif dan sesuai dengan karakteristik sumber daya alam yang merupakan satu kesatuan ekosistem sehingga penanganannya haruslah berada di tangan pihak yang bisa mengcover zona atau kawasan sumber daya alam tersebut sebagai satu kesatuan wilayah. Oleh karena itu saya berpandangan bahwa penempatan beberapa urusan pemerintahan terkait sumber daya alam seperti kehutanan, pertambangan, kelautan dan perikanan menjadi urusan pemerintah propinsi merupakan bentuk problem solving terhadap pengelolaan sumber daya alam yang tidak terintegrasi dan terkavling-kavling.

Berdasarkan hasil kajian sepintas, “penarikan” beberapa urusan ke propinsi tampaknya juga merupakan upaya dari pemerintah pusat untuk menyeimbangkan kemampuan keuangan antara daerah kabupaten/kota dengan daerah propinsi. Apabila dicermati data yang ada memang tampak bahwa pemerintah propinsi selama ini secara rata-rata memiliki kemampuan fiskal yang lebih baik dibanding pemerintah kabupaten/kota. Data pada tabel dibawah ini menunjukkan hal tersebut.

Tabel

Struktur Belanja APBD 2011 s.d 2014

  Tahun Total Belanja Pegawai % Belanja Barang & Jasa % Belanja Modal %
PROVINSI KAB DAN KOTA 2011 513,34 228,35 44% 103,84 20% 113,57 22%
2012 617,55 261,38 42% 122,30 20% 137,70 22%
2013 736,56 296,08 40% 148,05 20% 175,51 24%
2014 844,81 321,40 38% 181,18 21% 211,42 25%
PROVINSI 2011 127,92 31,55 25% 33,8 26% 26,43 21%
2012 174,02 35,53 20% 41,99 24% 31,82 18%
2013 213,02 39,03 18% 50,94 24% 43,04 20%
2014 257,88 42,90 17% 59,74 23% 61,42 24%
KABUPATEN

DAN KOTA

2011 385,42 196,8 51% 70,04 18% 87,14 23%
2012 443,53 225,85 51% 80,31 18% 105,88 24%
2013 523,54 257,05 49% 97,11 19% 132,47 25%
2014 586,94 278,51 47% 121,44 21% 150,00 26%

                               Sumber data : Diolah dari data Ditjen BAKD Kemdagri.

Berdasarkan tabel di atas menunjukan bahwa struktur APBD propinsi masih lebih baik dari struktur APBD Kabupaten Kota. Pemerintah Kabupaten/Kota rata-rata secara nasional menghabiskan anggarannya sebesar 49,5% untuk belanja Pegawai, sementara propinsi hanya menghabiskan anggarannya sebesar 20% untuk belanja pegawai. Posisi kabupaten/kota saat ini secara rata-rata nasional adalah banyak sekali urusan yang mau dikelola tetapi kemampuan anggaran rendah untuk menangani urusan tersebut. Dengan menarik beberapa urusan dari pemerintah kabupaten/kota seperti sub urusan pendidikan menengah, dan sub urusan pengelolaan terminal, pemerintah pusat bermaksud untuk mewujudkan keseimbangan antara kemampuan keuangan propinsi dengan daerah kabupaten/kota.

Persoalan KEEMPAT, sebagai persoalan terakhir yang akan saya bahas adalah adanya anggapan bahwa UU no. 23 menciptakan ketidakpastian dalam pelayanan publik. Saya tidak dalam posisi membela para perancang UU namun secara obyektif harus diakui bahwa UU ini masih belum diimplementasikan sepenuhnya, bahkan masih dalam tahap transisi persiapan implementasi secara penuh, sehingga terlalu cepat jika kita menilai bahwa UU ini menciptakan ketidak pastian dalam pelayanan publik di tingkat Kabupaten/Kota. Adalah wajar dalam setiap proses transisi sebuah kebijakan publik mengalami kegamangan dan kegagapan dalam implementasinya, oleh karena bukan hal yang mudah untuk membuat semua sumber daya berjalan dan bekerja secara optimal sementara infrastruktur pendukungnya belum siap. Mengenai kekhawatiran pemerintah propinsi menerima pelimpahan personil sebenarnya tidak perlu dibesar-besarkan, sebab jelas dari analisis pada butir tiga diatas terungkap bahwa propinsi memiliki kelebihan fiskal dibanding kabupaten kota, apalagi sesuai prinsip desentralisasi fiskal bahwa money follows function, tentunya ke depan anggaran untuk gaji pegawai akan mengikuti kemana arah mobilisasi pegawai itu ditugaskan. Soal penyedian ruang kantor juga seharusnya tidak perlu dikhawatirkan karena “penarikan” urusan ini bukanlah seperti orang bedol desa yang pindah dalam arti fisik. Personil, Penganggaran, Prasarana dan Dokumen (P3D) tetap akan di Kabupaten dan Kota tetapi pengelolaannya akan menjadi ranah propinsi, sementara kelembagaannya bisa menjadi cabang dinas yang kedudukannya tetap ada di kabupaten dan kota masing-masing. Walaupun begitu memang harus diakui bahwa persoalan transisi ini tidak dapat ditangani dengan baik oleh Kemendagri ditambah lagi dengan lambatnya proses penetapan Peraturan Pemerintah yang sebenarnya sangat dibutuhkan daerah sebagai acuan pelaksanaan UU no. 23 tahun 2014 di daerah. Hal inilah yang menurut saya menimbulkan kegalauan dan kegamangan di daerah. Persoalan yang sebenarnya akan bisa diatasi apabila pemerintah segera menetapkan peraturan pelaksana Undang-undang ini.

Catatan :

1). Tulisan ini Suatu Tanggapan atas Tulisan Penarikan Kewenangan dari Kabupaten/Kota versi UU Nomor 23 Tahun 2014 Membelokkan Arah Otonomi Daerah dari Pakem Reformasi 1999” oleh Prof. Ryaas Rasyid, MA.PhD (Keterangan Ahli dihadapan Sidang MK 14 April 2016).

2). Rousseau dalam Miriam Raftery, 2002. 100 Buku yang paling berpengaruh di dunia, Kharisma Publishing Group, Jakarta.

Comments

comments

Powered by Facebook Comments

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *